제18대 국회 때인 2011년 10월 지방자치단체의 사무 중 기관위임사무를 폐지하고 법정수임사무를 신설하는 내용의 지방자치법 개정안이 정부안으로 국회에 제출되었었다. 이 개정안은 현행법상의 사무구분체계의 모호함을 해소함과 아울러 특히 기관위임사무는 지방자치단체를 국가 또는 상급 지방자치단체의 하부행정기관으로 봄으로써 지방자치보장이라는 헌법적 본질에 위반된다는 점에서, 바람직한 개정방향이며 지방분권개혁의 첫걸음이라 할 수 있었다. 그러나 이 개정안은 18대 국회의 입법기 내에 통과되지 못하여 자동폐기되고 말았고, 그 후 19대를 거쳐 현재에 이르기까지 이러한 내용의 개정안은 국회에서 논의조차 되지 않고 있는 실정이다.
  이와는 대조적으로 2016년 12월 국회는 “지난 30여 년간 국내외의 정치․경제․사회적 환경이 급변해 기존 헌법체제 하에서 개별 법률의 개정이나 제도의 보완만으로는 해결할 수 없는 여러 문제가 나타나고 있다”라는 명목 하에서 여야합의로 발빠르게 헌법개정특별위원회의 구성을 의결하였고 2017년 1월부터 활동에 착수하였다. 이러한 헌법개정의 움직임이 수면 위로 드러난 계기는 2016년 10월 24일 당시 박근혜대통령이 국회 시정연설에서 개헌을 추진하겠다고 깜짝 선언하면서이다. 그동안 민생의 어려움을 이유로 개헌의 필요성을 부인했던 대통령이 국정농단사태 등 직면한 정치적 위기를 전환하기 위한 국면타개용으로 개헌을 들고 나왔고, 이러한 정략적 의도를 알든 모르든 일부 정치꾼을 포함한 정치권에서 이에 적극 부응한 것이다.
  2017년 3월 10일 헌법재판소의 탄핵결정으로 박근혜대통령이 파면되고 이어 실시된 5월 9일 대통령선거의 결과 새로운 정부가 출범하였다. 새로 출범한 문재인정부에 대하여 많은 기대와 함께 우려도 또한 있음은 사실이다. 그러한 우려 중 가장 심각한 것은 헌정유린에 대하여 가장 많은 책임을 져야할 정치인들의 개헌요구를 받아들여 대통령선거후보 시에 공약으로 제시한, “2018년 6월 지방선거 때 국민투표를 통해 개헌을 추진하겠다”는 것이다.
정치권에서의 개헌요구의 제1의 초점은 우리 헌정사에서 항상 보여왔듯이 역시 ｢권력구조의 개편｣으로, 그들 스스로 작명한 소위 ‘제왕적 대통령제’에서 권력집중의 해소 및 분권화에로의 개헌방향을 제시하고 있다. 그러나 이러한 권력구조의 개헌론에 대해서는 同而不和의 우려를 금할 수 없다. 통치행위라는 이름하에 행해진 전임 대통령의 자의적 행태를 방조하고 눈감았던 정치권이 헌법유린의 가장 큰 요인이 봉건영주와도 같은 그들 정당임을 모른 체하고서, 그 모든 책임을 현행헌법에 전가시키면서 대통령선거를 지렛대삼아 또다시 그들만의 권력연장을 위한 시도로 보이기 때문이다. 우리의 헌법현실에서 볼 때 현행 ‘5년․단임의 대통령제’가 신선한 잠룡들의 등장가능성과 정권적폐의 주기적인 청산가능성을 열어준다는 점에서 우리 국민의 정치적 정서에 도리어 잘 부합한다고 생각된다.
  이와 아울러 정치권은 우리 헌법개정의 역사에서 과거 자주 행해졌던 행태와 같이 권력구조개편을 위한 호도용으로, 국민의 기본권강화 및 지방분권 등을 개헌론의 명목으로 내세우고 있다. 그러나 ｢국민의 기본권강화｣의 문제는 이미 헌법재판소가 수많은 판례를 통하여 시대적 환경변화에 부합되게 해석함으로써 그 간격을 훌륭하게 메워오고 있어, 새삼스러운 기본권의 추가는 시급하지도 않을뿐더러 불필요하다고 본다.
  또한 ｢지방분권｣은 굳이 헌법개정에 의해서가 아니라, 관련 법률의 제․개정 등 국회에서의 입법활동을 통하여 충분히 달성되어질 수 있는 것이다. 지방분권개혁이 잘 진행되고 있는 일본에서의 과정을 보더라도 국회에서의 적극적인 각종 결의의 채택 및 법률의 제정․개정을 통한 일련의 입법의 산물로 진행되어졌으며, 그 과정에서 일본헌법 자체의 개정론은 전혀 제기되지 않았다. 이는 우리 정치권이 개헌론의 한 명목으로 지방분권을 내세우는 허울에 대한 일침이 될 것이다. 국민의 대표임을 앞세워 절대아성을 자랑하는 국회가 지방분권을 실현하기 위한 노력으로서 문제되는 법률들을 재정비하는 적극적인 입법활동을 한다면, ｢헌법의 품격｣과도 관련되는 “이것도 저것도 식”의 개헌론을 굳이 제기할 필요는 전혀 없다고 본다.
  이 책은 이러한 차원에서 우리 지방자치관련 법제의 내용과 문제점을 살펴보고 지방분권시대에 있어 그 바람직한 입법론을 제시하여 보고자하는 의도 하에서, 다음과 같은 두 가지의 의미를 가지고 출간하게 되었다.
  첫째, 이 책은 필자가 십수 년 간 발표한 지방자치와 지방분권에 관한 20여 편의 연구결과를 중심으로 엮은 것이다. 2002년 일본 동경대학 법학정치학연구과에서 1년간 연구할 기회를 얻었을 때 필자의 관심을 끈 분야는 헌법이 아닌 지방자치법이었다. 독일유학파인 사이토 마코토(斎藤誠)교수의 권유로 우연히 그의 지방자치법강좌에 참석하게 된 필자는, 양국 사이의 법이 매우 유사하다는 점에서 30년 전 독일 Bonn대학에 유학했을 때에 받은 것 못지않은 충격을 받았다. 싫든 좋든 우리 법의 상황은 이들 국가의 법의 계수와 그 영향을 받고 있음을 부정할 수 없음을 실감한 것이다. 나아가 그때까지 지방자치법을 헌법부속법률로서 헌법강좌의 일부로서만 이해하고 있었던 필자에게는 당시 진행 중이던 일본의 지방분권개혁의 과정은 부러움을 사고도 남았다.
  그 후 2006년 동경대학에서의 또 한번의 기회를 거쳐, 2013년에는 일본 지방분권연구의 대가인 九州대학 키사 시게오(木佐茂男)교수의 추천으로 Japan Foundation의 지원을 받아 일본 지방자치법과 지방분권에 대하여 본격적으로 연구할 기회를 가지게 되었다. 동 법학대학원에서는 신진학자인 타나카 타카오(田中孝男)교수가 다양한 새로운 자료들을 제공해 줌으로써 연구에 탄력을 받을 수 있었다. 물론 우리의 법은 우리의 정서와 문화와 연결되어 있음으로 우리가 수용한 국가의 법규정과 법이론을 그대로 받아들이는 것은 바람직하지 않지만, 우리에게 엄연하게 영향을 미친 외국의 사례를 무시하는 것도 넌센스라 하지 않을 수 없다. 이러한 의미에서 이들 지방자치법과 지방분권상의 과제를 우리나라에 수용해보려는 차원에서 그간 발표한 결과물을 이 한권의 책으로 출간하게 된 것이다.
  둘째, 이 책은 필자가 2017년 8월 정년을 맞아 30여 년간의 대학강단을 떠나게 됨에 따라, 그동안 학문적 인연을 맺었던 제자들이 이를 기념하기 위하여 기획한 결과물이다. 이때까지 대학교수의 전형적인 정념기념논문집은 주위교수들과 문하생들의 다양한 주제의 기고논문으로 구성되는 것이 일반적이었다. 그러나 독일 등과는 달리 우리나라에서는 이러한 정년기념논문집에 대한 평가가 그리 긍정적이지 못한 것 또한 사실이다. 따라서 필자는 이러한 민폐를 끼치는 기념논문집 출간을 반대하여 왔지만, 몇몇 제자들의 요청과 설득으로 그 고집을 꺾었다. 그 대신에 필자의 연구결과와 제자들이 그동안 발표한 연구결과물을 모아 그들과의 공저로, 지방자치에 관한 하나의 비판적 이론서를 출간하기로 뜻을 모았다.
  이에 따라 윤종민교수와 김용교수가 각각 이미 발표한 논문을 “지방자치단체의 과학기술정책 추진과 과제”(제8장 제2절), “지방교육행정기관에 대한 국가의 감독과 그 개선방향”(제7장 제3절)이라는 제목으로 수정․게재하였고, 송석록박사와 박정희박사는 그들의 박사논문을 정리하여 “우리나라 주민소송제도의 내용과 과제”(제5장 제4절), “지방교육자치의 내용과 과제”(제7장 제1절)라는 제목으로 정리․게재하였다. 신장식변호사는 서울시를 대리하여 수행중인 소송의 관련서류를 정리하여 “서울시 청년수당 직권취소 사건의 쟁점과 과제”(제8장 제3절)를, 노동영변호사와 박주민변호사는 각각 세미나에서 발표한 내용을 “자치경찰제의 도입과 과제”(제8장 제4절) 및 “현행헌법의 개헌론과 개정방향”(제1장 제5절)이라는 제목으로 게재하였다. 이들의 노력과 오랫동안 이 제자모임을 이끌어준 윤종민교수와 조길환박사의 성의가 없었다면 이 책의 출간은 불가능했을 것이다.
  이들의 헌신적인 도움에도 불구하고 이 책은 이미 발표한 논문들을 모아 출간된 것이기 때문에, 지방자치법 조문에 따른 해설서가 아니고 또한 내용에 따라서는 그 설명이 약간 중복되고 이론적일 수 있다는 한계를 지니고 있다. 이상적으로는 이들 논문들을 일일이 해체하여 교과서 스타일로 재편성하여야 할 것이지만, 이미 출판한 필자의 헌법교과서 중의 지방자치 부분과의 접목을 통하여 나름대로 지방자치에 관련된 법률의 해설과 쟁점이 체계적으로 다루어지도록 편집하였다. 일본 등 외국과는 달리 지방자치에 대한 전문적 연구서가 절대적으로 부족한 우리의 학계와 지방자치실무에서, 우리나라 지방자치의 발전과 지방분권의 실현에 조그마한 도움이라도 되기를 바라며 감히 출간하게 된 것이다. 

머리말 대표저자  허   전
賀  序 서울대학교 총장  성 낙인

제1장  헌법상의 지방자치 
제1절  헌법상 지방자치보장 
제2절  독일 헌법판례상의 지방자치 
제3절  일본 헌법과 지방분권개혁 
제4절  지방정부론의 헌법적 이해 
제5절  현행 헌법의 개헌론과 개정방향 

제2장  법률상의 지방자치 
제1절  지방자치의 의의와 성격 
제2절  지방자치의 법원(法源) 
제3절  현행 지방자치법의 내용 
제4절  법률과 조례 

제3장  지방의회 
제1절  지방의회의 법적 지위 
제2절  지방자치와 정치․정당 및 교섭단체 
제3절  지방의회 의원의 보수체계 

제4장  지방분권시대의 조례 
제1절  일본의 분권개혁에 있어서 조례제정 
제2절  조례․요강에 의한 지방자치단체의 독자정책의 전개 
제3절  지방분권시대의 새로운 조례 유형의 분석 
제4절  빈집대책조례의 의의와 쟁점 

제5장  지방분권시대의 주민 
제1절  지방자치에 있어서 주민참가 
제2절  주민참가제도의 조례화 
제3절  일본에 있어서의 주민소송 법리 
제4절  우리나라 주민소송제도의 내용과 과제 

제6장  지방자치단체의 경제·재정 
제1절  지방자치단체의 경제활동 
제2절  지방자치단체의 자주재정권 
제3절  일본에 있어서 지방재정수입법제 
제4절  지방자치단체의 재정건전화 방안 

제7장  지방교육자치 
제1절  지방교육자치의 내용과 과제 
제2절  지방교육재정 법제의 구조와 과제 
제3절  지방교육행정기관에 대한 국가의 감독과 그 개선방향 

제8장  지방자치단체의 법정책 
제1절  지방자치단체의 감사제도 
제2절  지방자치단체의 과학기술정책 추진과 과제 
제3절  서울시 청년수당 직권취소 사건의 쟁점과 과제 
제4절  자치경찰제의 도입과 과제 

제9장  지방자치단체의 분쟁해결 
제1절  국가와 지방자치단체와의 관계 및 분쟁처리 
제2절  헌법소송으로서의 권한쟁의심판 

허  전
서울대학교 법과대학 졸업
서울대학교 대학원 석사․박사과정 수료
법학박사(Dr.iur. 독일 Bonn대학)
독일 Bonn대학 국가법연구소 연구원
일본 동경대학 대학원 법학정치학연구과 객원연구원
일본 구주대학 법과대학원 방문연구원
한국공법학회 부회장, 한국헌법학회 부회장
충북대학교 법과대학장, 법무대학원장
충북대학교 교육연구처장
(현) 충북대학교 법학전문대학원 교수

윤종민
충북대학교 법과대학 졸업
법학박사(충북대학교), 기술거래사
한국과학기술정보연구원 정책연구실장
충북대학교 산학협력단 지식재산관리본부장
한국기술혁신학회 회장, 한국과학기술법학회 부회장
충북기술거래사회 회장
대덕밸리 기술상용화협의회 회장
한국법학교수회 부회장
충북대학교 법학전문대학원장
(현) 충북대학교 법학전문대학원 교수

김  용
서울대학교 교육학과 졸업
교육학박사(서울대학교), 법학박사(충북대학교)
일본 동경대학 외국인초빙연구원
일본 동경대학 객원준교수
국회 법제실 입법지원위원
대한교육법학회 학술이사
청주교육대학교 기획처장
(현) 청주교육대학교 교수

송석록
법학박사(충북대학교)
충청북도의회 사무처
충청북도교육청
(현) 교육부 사무관

박정희
충북대학교 통계학과 졸업, 법학박사(충북대학교)
충청북도 교육행정공무원(자치법규 제․개정 및
  행정소송수행, 조직․정원관리, 예산 등 담당)
(현) 충청북도교육청 기획관

신장식
서울대학교 정치학과 졸업, 서울대학교 대학원 수료
충북대학교 법학전문대학원 졸업
투표가치 불평등 헌법소원(2014헌마53)․정당후원회 금지규정 헌법소원(2013헌바168) 대리인
(현) 법무법인 지향 변호사

노동영
충북대학교 법학과 졸업, 법학박사(충북대학교)
충북대학교 법학전문대학원 졸업
헤이그 국제법아카데미 국제법 과정 수료
충북 사회적기업협의회 법률자문위원
(현) 법률사무소 경남 변호사(충북변호사회),충북대학교 법률지원실 전담변호사

박주민
이화여자대학교 법학과 졸업
충북대학교 법학전문대학원 졸업 및 동 대학원 박사과정, 동 대학원 리걸클리닉 전문위원
용인시 지적재조사 심의위원
(현) 법무법인 충청 변호사